一轮精读 · 经济基础 第13章

（一）财政收入及其分类

1. 财政收入的含义。财政收入是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务的需要而筹集的一切资金的总和。财政收入表现为政府部门在一定时期内（一般为一个财政年度）所取得的货币收入。财政收入是衡量一国政府财力的重要指标，政府在社会经济活动中提供公共物品与服务的范围和数量，在很大程度上取决于财政收入的充裕状况。

2. 财政收入的分类。根据国际货币基金组织制定的《2014 年政府财政统计手册》的分类标准，政府财政有四种主要的收入来源渠道：税收、社会缴款、赠与和其他收入。

税收是政府从私人部门获得的强制性资金转移。对于政府强制征税的合理性，现代经济学的解释是，国家存在的最终目的是要提供公共物品与服务，为此要耗费资源，用以弥补公共物品与服务的成本和维持国家机器的正常运转。而国家本身并不是从事生产的组织，它主要是一个消费单位，于是所需的资源只能从私人部门转移而来。但是政府从私人部门征税，对于特定纳税人来说，并不附带价值上的对等回报。这一特点将税收与强制性的社会缴款区分开来。

社会缴款包括社会保障计划收入和雇主提供的除退休福利之外的其他社会保险计划收入。社会缴款可以是强制性的，也可以是自愿性的；可以由雇员、代表雇员的雇主、自营职业者缴纳，也可以由无业人员缴纳；缴款额与缴款人的报酬、工资或雇员数量相关。强制性社会缴款与税收的不同之处在于，如果规定的事件（如疾病和年老）发生，缴纳人和其他受益人有权获得某些社会福利，但缴纳税收并不能使纳税人获得相同的权利。对于那些缴款额与报酬、工资或雇员数量无关，并专用于社会保障计划的强制性付款，应视为税收，而不是社会缴款。

赠与是从其他政府或国际组织那里得到的非强制性的转移。它们是对一国政府自有财政收入的补充，可以是现金或实物的形式。

其他收入是指除税收、社会缴款和赠与以外的所有其他收入，主要包括出售商品和服务的收入（如使用费和规费）、利息和其他财产收入（如国有资产经营收入）、除赠与以外的其他现金或实物形式的自愿转移以及罚金和罚款。

我国《2026 年政府收支分类科目》将政府一般公共预算收入科目分为税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入四类。其中，非税收入包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、捐赠收入、政府住房基金收入和其他收入。债务收入包括中央政府债务收入和地方政府债务收入。转移性收入包括返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、上解收入、上年结余收入、调入资金、债务转贷收入、动用预算稳定调节基金和区域间转移性收入。

3. 衡量财政收入的不同口径。财政收入的口径有大小之分。其中：①最小口径仅包含税收收入。②较大一些的口径（小口径）除税收收入外，还包含纳入财政预算（即一般预算）的

非税收入，这是最为常用的一个财政收入口径，它实际上是指政府收入中被纳入财政预算进行管理、政府可以统筹使用的那部分收入，包括税收收入和其他非税收入，但不包括政府债务收入和专款专用的政府收入，如社会缴款不应包含在内。我国统计年鉴中对外公布的财政收入即指这个口径。③再大一点的口径（中口径），是财政预算（一般预算）收入加社会保障缴费收入。④最大口径（大口径），即指全部的政府收入。

（二）财政集中度与宏观税负

1. 财政集中度及其度量。财政集中度通俗地称为宏观税负，是指国家通过各种形式，从国民经济收支环流中截取并运用的资金占国民经济总量的比重。

根据财政收入的不同口径，衡量宏观税负也有不同的口径，从小到大分别是：①税收收入占 GDP 的比重；②财政收入（一般预算收入）占 GDP 的比重；③财政收入（一般预算收入）加政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金预算收入后的合计占 GDP 的比重。

到底多高的宏观税负水平是合理的，并没有一个统一的标准，需要结合一个国家在特定历史时期的政府职能与支出责任来讨论。很多欧洲高福利国家的宏观税负水平较高，但由于它们提供了完善的社会保障体系，法治完善，市场环境良好，故未出现纳税人对高税负的明显不满。

2. 当前我国的宏观税负水平及其合理性评估。就我国而言，根据预算管理模式和收入的性质，全部政府收入包括财政收入（一般预算收入）、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金预算收入。

（一）税收的基本含义

税收是人们十分熟悉的古老的财政范畴，从其产生到现在，已经有几千年的历史。税收已成为各国政府财政收入的最主要形式。

税收是国家为实现其职能，凭借其政治权力，依法参与单位和个人的财富分配，强制、无偿地取得财政收入的一种形式。根据税收的基本含义，可以得出税收的内涵包括：①税收的征收主体是国家，征收客体是单位和个人；②税收的征收目的是为满足国家实现其职能的需要，或者说是满足社会公共需要；③税收征收的依据是法律，凭借的是政治权力，而不是财产权力；④征税的过程是物质财富从私人部门单向地无偿地转移给国家的过程；⑤从税收征收的直接结果看，国家通过税收方式取得了财政收入。

（二）税收的基本特征

1. 强制性。税收的强制性是指政府以社会管理者的身份，直接和凭借政治权力，通过法律形式对社会产品实行强制征收。这种强制性特征体现在两方面：一是税收分配关系的建立具有强制性，即税收征收完全是凭借国家拥有的政治权力；二是税收的征收过程具有强制性，即如果出现了税收违法行为，国家可以依法进行处罚。

2. 无偿性。税收的无偿性是指政府向纳税人进行的是无须偿还的征收。这种无偿性特征体现在两方面：一是指政府获得税收收入后无须向纳税人直接付出任何报酬，二是指政府征到的税收不再直接返还给纳税人本人。税收的无偿性是税收本质的体现，它反映的是一种社会产品所有权、支配权的单方面转移关系，而不是等价交换关系。税收的无偿性是区分税收收入

与其他财政收入形式的重要特征。

3. 固定性。税收的固定性是指国家通过法律形式预先规定了课税对象、税基及税率等要素。税收征纳双方必须按税法规定征税和纳税，双方都无权随意变更征纳标准。

税收的上述三大基本特征，决定了只有税收能够作为常规手段，以稳定地满足政府的资金需求。不过，在现代民主制度下，人们更多地倾向于认为税收是政府为社会成员提供公共物品和服务而收取的价格，因而强制性与自愿性、无偿性与有偿性、固定性与可变性只是程度上的差异，而不再是税收的绝对特征。

（三）税收的职能

税收的职能是指在一定社会制度下，税收这种分配关系本身在社会经济活动中内在固有的基本功能，它是税收本质的具体表现。

税收作为一种特殊的分配关系，其分配结果形成国家财政收入，其分配过程对经济具有调控和监督作用，由此形成税收的三项职能：财政职能、经济职能和监督职能。

1. 财政职能。财政职能也称收入职能，是指税收通过参与社会产品和国民收入的再分配，为国家取得财政收入的功能。税收自产生之日起，就具备了筹集财政收入的职能，并且是首要的和最基本的职能。

2. 经济职能。经济职能也称调节职能，是指为实现社会总需求与总供给的平衡，通过税收分配，对资源配置、国民经济的地区分配格局、产业结构、社会财富分配和居民消费结构等进行调节的功能。由于这种影响主要通过财富的所有权转移，即以一种经济的手段来进行，故将此税收职能称为经济职能。国家有目的地利用税收政策，通过对各种经济组织和社会成员经济利益的调节，使它们的微观经济行为尽可能符合国家预期的社会经济发展方向，这样有助于社会经济的顺利发展，从而使税收成为国家调节社会经济活动的重要杠杆。

3. 监督职能。税收的监督职能是指国家通过税收的征收管理可以整理出有关的经济动态，为国民经济管理提供信息，对纳税人生产经营活动起到制约、督促和管理作用的功能。税收的监督职能有两层含义：一是税收分配活动遍及社会经济的方方面面，税收的变动情况可以在一定程度上反映经济波动状况，可通过这些信息的反馈监督经济的运行，实施宏观调控；二是可以通过税收征管过程对纳税人的生产、经营活动进行监督，促使其正确履行纳税义务，遵守国家的经济政策。税收的监督职能既涉及宏观层面，也涉及微观层面，对整个国民经济不同地区、不同产业、不同所有制的各类经济活动都能产生作用，同样是一项非常重要的职能。

（四）拉弗曲线与征税的限度

拉弗曲线是对税率与税收收入或经济增长之间关系的形象描述，因其提出者为美国经济学家阿瑟·拉弗而得名。该曲线的基本含义是：保持适度的宏观税负水平是促进经济增长的一个重要条件。

如图 13-1 所示，横轴表示税率（0 到 100%），纵轴表示税收收入或经济增长，曲线呈倒 U 形。其机理如下：在较低的税率区间内，税收收入将随税率的增加而增加，但由于税收毕竟会对纳税人投资和工作的积极性产生影响，继续提高边际税率超过一定的限度，将对劳动供给与投资产生负激励，进而抑制经济增长，使税基减小，税收收入下降。拉弗曲线提示各国政府：

征税有“禁区”，要注意涵养税源。这里的税源主要是指国民收入，即 GDP 或经济增长。

这一观点来自供应学派，产生于 20 世纪 70 年代，是对之前长期盛行的凯恩斯主义需求管理失效的一种回应。需求管理理论认为经济停滞、就业不足是由于总需求不足造成的，因而主张扩大政府支出规模，并带动宏观税负水平的迅速上升。然而增加税负、扩大财政支出和赤字累积导致了经济增长停滞与通货膨胀并存，即出现“滞胀”，使需求管理陷入了恶性循环。供应学派反其道而行之，主张解决“滞胀”问题应该着眼于供给方面，主要是改善劳动及资本供给的数量和质量。由此，20 世纪 80 年代以来，在全球掀起了降低税率、扩大税基的改革浪潮。

（一）税负转嫁的方式

税负转嫁是指纳税人在缴纳税款后，通过各种途径将税收负担全部或部分转移给他人的过程。也就是说，最初缴纳税款的法定纳税人不一定是该税收的最后负担者。只要某种税收的纳税人和负税人不是同一个人，便发生了税负转嫁。税负转嫁的最后结果形成税负归宿。税负转嫁的方式主要有以下几种。

1. 前转。前转也称“顺转”或“向前转嫁”，是指纳税人将其所纳税款通过提高其所提供商品价格的方法，向前转移给商品的购买者或者最终消费者负担的一种形式。前转是税负转嫁最典型和最普遍的形式，多发生在货物和劳务税上。例如，对原材料生产者征收税款，原材料生产者可以通过提高原材料售价把税负转嫁给制造商，制造商再把税负转嫁给批发商，批发商又可以把税负转嫁给零售商，最后零售商向消费者出售商品时，又把税负转嫁给消费者。所以，名义上的纳税人是商品的出售者，而实际的税收负担者则是商品的消费者。

2. 后转。后转也称“逆转”或“向后转嫁”，是指在纳税人前转税负存在困难时，纳税人通过压低购入商品或者生产要素进价的方式，将其缴纳的税款转嫁给商品或者生产要素供给者的一种税负转嫁方式。例如，商品零售商设法通过压低进货价格的方式把税负转嫁给批发商，批发商再转嫁给制造商，制造商又通过压低原材料价格、压低劳动力价格或者延长工时等办法，把税负转嫁给原材料供应者或者工人。所以，名义上的纳税人是零售商，但实际的税收负担者是原材料供应者或者工人。

3. 混转。混转也称“散转”，是指纳税人既可以把税负转嫁给供应商，又可以把税负转嫁给购买者，实际上是前转和后转的混合方式；或者一部分税负转嫁出去，另一部分税负则由纳税人自行消化（消转）。这种转嫁方式在实践中比较常见。

4. 消转。消转是指纳税人用降低征税物品成本的办法使税负从新增利润中得到抵补。这种转嫁方式既不是通过提高销售价格的形式前转，也不是通过压低进价的方式后转，而是通过改善经营管理、提高劳动生产率等措施降低成本，增加利润来抵消税负。消转在实质上是用生产者应得到的超额利润抵补税负，实际上税负并没有转嫁，而是由纳税人自己负担了。因此，消转是一种特殊的税负转嫁形式。

5. 旁转。旁转也称“侧转”，是指纳税人将应负担的税款转嫁给除购买者或者供应者以外的其他人负担。例如，当一种征税物品的税负难以实现前转、后转或消转时，纳税人通过压低运输价格等办法将税负转嫁给运输者承担。

6. 税收资本化。税收资本化也称“资本还原”，是指生产要素购买者将所购买的生产要素

未来应当缴纳的税款，通过从购入价格中预先扣除（压低生产要素购买价格）的方法，向后转嫁给生产要素的出售者。税收资本化主要发生在土地和收益来源较具永久性质的政府债券等资本物品的交易中。税收资本化是现在承担未来的税收。最典型的就是对土地交易的课税。例如，政府征收土地税，土地购买者便会将预期应缴纳的土地税折入资本，将税负转嫁给土地出售者，进而表现为地价下降。此后在名义上由土地购买者按期缴税，但实际上税负由土地出售者负担。税收资本化是税负后转的一种特殊形式。税收资本化与一般意义上的税负后转的相同之处在于，两者都是表面上由买主支付的税款通过压低购入价格而转由卖者负担，但税收资本化与税负后转在转嫁媒介和转嫁方式上存在明显不同。税负后转借助的是一般消费品，而税收资本化借助的是资本品；税负后转是在商品交易时发生的一次性税款的一次性转嫁，税收资本化是在商品交易后发生的预期历次累计税款的一次性转嫁。

（二）影响税负转嫁的因素

1. 应税商品供给与需求的弹性。商品的供给与需求弹性是决定税负转嫁状况的关键因素。一般情况下，对商品和劳务销售额课征的税不会出现完全转嫁或者完全不转嫁的情况，大多由纳税人和其他人各自负担一定的比例，比例的大小主要取决于课税商品的供给与需求弹性。如果需求弹性较大，供给弹性较小，税负将主要由纳税人自己承担；如果需求弹性较小，供给弹性较大，税负将主要由其他人承担。

2. 课税商品的性质。商品课税既包括对生活必需品的课税，也包括对非生活必需品的课税。两类商品的性质不同，其税负转嫁的难易程度也不同。一般情况下，对生活必需品的课税，因其消费是必不可少的，需求弹性小，消费基础广泛，故而税负容易转嫁；反之，对非生活必需品（如高尔夫球及球具）课税，因其消费并非必不可少，需求弹性大，消费基础较窄，故而税负不易转嫁。

3. 课税与经济交易的关系。税负转嫁是在经济交易过程中发生的，经济交易是税负转嫁的必要条件。一般情况下，与经济交易无关而直接对纳税人课征的税是不容易转嫁的，如对企业征收企业所得税和对个人征收个人所得税；通过经济交易过程而间接对纳税人征收的税是比较容易转嫁的，如对商品或者劳务征收的增值税、消费税等。

4. 课税范围的大小。一般情况下，课税范围越广泛，越不容易对商品的购买者产生替代效应，使需求缺乏弹性，课税商品价格的提高变得比较容易，税负容易转嫁；课税范围越狭窄，越容易对商品的购买者产生替代效应，使需求更具弹性，课税商品价格的提高就变得艰难，税负难以转嫁。

此外，税负转嫁情况还与商品的竞争程度有关。

（一）国债的基本含义

国债即国家债务，通常是指一国中央政府作为主体，依据有借有还的信用原则取得的资金来源，是一种有偿形式的、非经常性的财政收入。

国债作为一个财政范畴，在历史上出现的时间比税收要晚些。其产生需要具备两个条件：①在经济方面，商品货币经济要发展到一定水平，社会存在比较充裕的闲置资金和比较健全的信用制度；②在财政方面，国家财力不充裕，存在财政困难，有资金和经济上的需要。国债具有自愿性、有偿性和灵活性的特征。

与私债相比，国债由于有政府信用的担保，风险小，又被称为“金边债券”。但人们对于国债低风险的信任是建立在发行国政府谨守财政货币约束、经济结构合理、经济健康增长，从而具备应债能力的基础之上。假如国债发行国政府失去自我约束、经济结构僵化、经济增长乏力，就会导致偿债风险加大，国债融资成本上升，并进而拖累经济增长。

（二）国债的种类

按照不同的标准，国债可作如下分类。

1. 内债与外债。按国债发行地域不同，可将国债分为内债与外债。内债是指国内债务，它是政府向本国境内的自然人和法人举借的债务。外债是指国外债务，是政府向外国政府、国际金融机构和境外的自然人或法人举借的债务。举借国内债务不会因借债而增加国内资金的总量，举借国外债务可以在一定时期内增加本国可支配的资金总量。

2. 短期国债、中期国债和长期国债。按政府从借入债务到偿还债务的时间长短划分，可将国债分为短期国债、中期国债和长期国债。短期国债是指通常在 1 年期以内的政府债务，最典型的短期国债形式是国库券。中期国债是指 1 年以上 10 年以内的政府债务。长期国债是指期限通常在 10 年以上的政府债务。

3. 固定利率国债与浮动利率国债。根据利率的变动情况可将国债分为固定利率国债与浮动利率国债。固定利率国债的利率在发行时就确定下来，不论今后物价如何变化也不再调整变动。浮动利率国债的利率可以根据物价指数或市场利息率的变动情况进行调整。

4. 上市（流通）国债与非上市（流通）国债。根据国债能否在证券市场流通可将国债分为上市（流通）国债与非上市（流通）国债。上市（流通）国债是指可以在证券市场上自由买卖和转让的国债。非上市（流通）国债是指不能在证券市场上流通转让，其持有者只能到期获得本金和利息的国债。一般情况下，能够上市流通的国债多为中短期国债，不能上市流通的国债多为长期国债。

5. 货币国债与实物国债。根据国债债务本位的不同，可将国债分为货币国债与实物国债。货币国债是指以货币为债务本位发行的国债，政府举借的是货币，政府归还的也是货币，债权债务关系以货币计量。目前世界各国发行的国债基本上都是货币国债。向本国发行的国债一般以本国货币计量，向外国发行的国债一般以外国货币计量。实物国债是以实物为债务本位发行的国债。实物国债可以避免因货币贬值给债权人带来损失，一般在高通货膨胀时期采用。我国 1950 年发行的“人民胜利折实公债”就属于实物国债。

（三）国债的政策功能

1. 弥补财政赤字。财政赤字可以通过向中央银行借款、增加税收和发行国债等方式弥补。通过向中央银行借款弥补赤字会造成中央银行货币供给增加，诱发或加剧通货膨胀。税收是按税法规定征收的，如果通过提高税率或增加新税种来弥补赤字，会给经济发展带来不利影响，且增加税收一般受立法程序制约，在政治上存在一定风险，无法迅速筹集大量资金。比较而言，以发行国债的方式弥补财政赤字对经济可能产生的副作用比较小，因为通过发行国债弥补赤字，其实质是将属于社会支配的资金在一定时期内让渡给国家使用，是社会资金使用权的单方面、暂时性转移；认购国债的资金基本上是从社会资金运动中游离出来的闲置资金，一般不会导致通货膨胀，还可迅速、灵活、有效地弥补财政赤字，故通过举借公债以弥补财政赤字是当今世界各国的普遍做法。

2. 筹集建设资金。在现代社会中，以国债资金来扩大建设规模是发行国债的重要目的之一。在市场经济条件下，政府应承担起对外部性很强的大型公共物品投资的职能，而这种投资

往往具有规模大、周期长等特点，如果单纯依靠税收手段是无法满足需要的。通过发行国债的方式可以筹集到用于这种建设的资金。

3. 调节货币供应量和利率。国债是一种收入稳定、无风险或风险较低的投资工具。特别是短期国债，流动性强，被称为“有利息的钞票”。因此，在金融市场上，国债是作为最基础的金融资产出现的，是银行、证券机构、企业、个人和各种基金的投资对象。特别是短期国债的发行及买入和卖出，在不少国家成为中央银行调节货币供应量和调节利率的重要手段。

4. 调控宏观经济。在市场经济条件下，国债已经成为国家调节经济运行的重要工具。如何使用通过发行国债筹集的资金、使用到哪些方面，对经济运行具有重要影响。例如，通过适度举借债务，筹集建设资金，将社会上的闲置资金、消费资金引导到国家重点建设上来，可以调节社会投资结构和产业结构，促进经济社会协调发展。通过举借债务，增加财政投资，用于生产建设，将扩大社会的积累规模，改变积累与消费的比例关系。

（四）国债的负担与限度

1. 国债的负担。既然国债是以主权国家政府为主体所借的债务，就存在一个负担问题。国债负担可以从四个方面来分析。

（1）认购者负担。国债作为认购者收入使用权的让渡，这种让渡虽是暂时的，但对认购者的行为会产生一定的影响，所以国债发行应考虑债权人的应债能力。

（2）债务人负担（政府负担）。债务不同于税收，它是有偿的，到期不仅要还本，还要付息，尽管政府借债时获得了经济收益，但偿债却体现为一种支出。借债的过程也就是国债负担的形成过程，所以，政府借债应考虑政府的偿债能力，量力而行。

（3）纳税人负担。不论国债资金的使用方向和使用效益如何，最终还要依赖税收来还债，成为纳税人的负担。因此，马克思说国债是一种延期的税收。尽管现代政府普遍实行“以新债还旧债”的机制，虽然可以不需增加当前税收以偿还国债，但持续“以新债还旧债”，就会导致累积的债务余额增加。

（4）代际负担。在国债本息由当代人偿还的情况下，它就是当代人的债务负担。但是有些长期国债的偿债期较长，连年“以新债还旧债”导致累积的债务余额越来越大，这一代人所借的债务就会转化为下一代甚至下几代人的负担。特别是，如果国债资金运用不善，或者仅用于弥补财政赤字，留给后代人的就只是净债务，严重影响后代人的生产与生活。

2. 国债的限度。正因为国债是一种负担，是负担就有限度，因而政府发行国债也有一个适度规模的问题，这就是国债的限度。衡量国债绝对规模有三个指标：一是国债余额，即历年累积债务的总规模；二是当年发行的国债总额；三是当年到期需还本付息的国债总额。

国债的限度是相对于国民经济的应债能力（GDP）而言的。因此，考察一国国债的限度，主要还是要考察国债的相对规模。衡量国债相对规模有国债负担率和债务依存度两大指标。

（1）国债负担率。国债负担率又称国民经济承受能力，是指国债累计余额占国内生产总值（GDP）的比重。这个指标着眼于国债存量，反映国家累积债务的总规模和整个国民经济对国债的承受能力，是研究控制债务问题和防止出现债务危机的重要依据。在国债累计余额不变的情况下，一国的 GDP 越大，国债负担率越小，则国债的发行空间越大。国际公认的国债负担率的警戒线为发达国家不超过 60%，发展中国家不超过 45%。

（2）债务依存度。债务依存度是指当年债务收入与财政支出的比例关系。我国这一指标的计算有两个口径，一个是用当年债务收入额除以当年全国财政支出额，即“全国财政的债

务依存度”；另一个是用当年债务收入额除以当年中央财政支出额，即“中央财政的债务依存度”。债务依存度反映了一个国家的财政支出有多少是依靠发行国债来实现的。当国债发行量过大、债务依存度过高时，表明财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱状态，并对财政未来发展构成潜在的威胁。因为国债毕竟是一种有偿性收入，财政支出主要还是应依赖于税收，债务收入只能是一种补充性的收入。国际公认的债务依存度警戒线为 15%～20%。此外，在“以新债还旧债”机制下，还有一个用来反映政府偿债能力的指标，即当年付息额占当年中央财政经常性收入的比重。

（五）李嘉图等价定理

国债和税收都是政府取得收入的手段。利用国债或税收为公共支出融资的经济效果有什么不同吗？李嘉图等价定理认为，在某些条件下，政府无论是用债券融资还是用税收融资，其效果都是相同或者等价的。从表面上看，税收融资和债券融资并不相同，但是政府的任何债券发行都体现着将来的偿还义务；而在将来偿还的时候，会导致未来更高的税收。如果人们意识到这一点，他们就会把相当于未来额外税收的那部分财富积累起来，结果此时人们可支配的财富的数量与征税的情况一样。政府支出通过税收融资还是通过国债融资没有区别，即税收和债务等价。

李嘉图以筹集战争经费为例，最先表达了政府征税与举债在经济影响上是一样的思想。但李嘉图认为发行国债会助长政府的浪费心理，认为国债是有害的，反对发行国债。

随着国家干预主义的兴起，李嘉图关于国债有害的观点逐渐被人们忘却，代之而起的是国债有益论的观点。主张发行国债的理由包括：国债可以弥补财政赤字，可以直接影响人们的消费与投资，可以为中央银行的公开市场业务提供更为广阔的回旋余地。特别是在有效需求不足的条件下，发行国债是防止严重的经济萧条、实现充分就业、促进经济繁荣、增加国民收入的必要条件。这是因为，国债融资与税收融资相比，会带给债权人一种“财富有所增加的幻觉”，导致人们减少当期储蓄并增加消费，从而起到扩张社会总需求的效果。

（六）国债制度

国债制度是国家为了管理国债的发行、偿还和交易，调节经济活动，以法律和政策形式所确立的一系列准则和规范。国债制度一般由发行制度、偿还制度和市场制度构成。

1. 国债发行制度。国债发行制度是关于国债发行、企业和个人认购事项的原则与安排的规定。国债发行制度由国债发行条件和国债发行方式构成。

国债发行条件是政府以债券形式筹集资金时所申明的各项条款或规定，包括国债种类、发行日期、发行权限、发行对象、发行数额、票面金额、发行价格、利息率、利息支付方式以及国债流动性和安全性等的规定。决定国债发行条件的关键是国债的发行方式。

国债发行方式主要有公募招标方式、承购包销方式、直接发售方式、“随买”发行方式等。公募招标方式是一种在金融市场上通过公开投标、招标确定发行条件来进行国债推销的方式。在这种方式下，债券发行对象是多数投资者，而非少数的几个投资者。在多数投资者中谁是最终投资者，事先是不确定的。这种方式实际上是一种市场机制的发行方式，在市场经济条件下具有较强的生命力和适应性。承购包销方式是通过和一组银行或金融机构签订承销合同来体现权利义务关系，实现国债销售任务的方式。我国国债承购包销方式有两个特点：一是发行人和承销人之间的权利义务关系通过承销合同确立，在确定发行条件方面，发行人和承销人之间具有平等关系；二是承销人向投资人分销不出去的部分，由承销人自己认购，因此，一旦签订了承销合同，发行过程即告结束。直接发售方式是国债发行人亲自向投资者推销国债的方式。

这种方式的特点是债券发行人直接与发行对象见面；有特定的发行对象，多为商业银行、储蓄银行、保险公司、养老基金、信托公司等，个人投资者不得以此方式认购国债；发行条件直接商定；自担发行风险。这种方式的优点是可以降低举债成本，便于了解投资者的投资要求和投资意向；缺点是给发行单位带来较大工作量。“随买”发行方式是政府债务管理者用来向小投资者发行不可上市国债的一种方式。我国自 1981 年恢复发行国债以来，发行方式经历了行政摊派、承购包销和招标发行三种方式，从具体的发行模式看，先后采取了单一行政摊派模式、单一承购包销模式和承销、招标双主导复合模式。

2. 国债偿还制度。国债偿还制度是国家对国债偿还及与偿还相关的各个方面所作的规定。我国国债偿还方式主要有抽签分次偿还法、到期一次偿还法、转期偿还法、提前偿还法和市场购销法等。抽签分次偿还法是在国债偿还期内分年度确定一定的偿还比例，由政府按国债券号码抽签对号，如约偿还本息，直到偿还期结束，全部国债券中签偿清为止的方式。到期一次偿还法是政府对发行的国债实行到期后按票面额一次全部兑付本息的方法。转期偿还法是以新发行的国债来偿还原有到期国债本息的方法。提前偿还法是当政府发行的国债尚未到期，而所积累的资金已充分满足资金需求时，即可由政府提前偿还债务的方式。市场购销法是政府在市场上按照国债行市，适时购进国债，以此在该债券到期前逐步清偿的偿付方法。上述五种国债兑付方式中，对某种国债具体选择哪种方式，主要考虑的因素有能否减少财政支出、是否有利于调控货币供应量、是否有利于稳定国债行市、能否保障持券人的投资利益等。

3. 国债市场制度。国债市场制度是指以国债为交易对象而形成的供求关系的总和。根据国债交易层次，国债市场分为国债发行市场和国债流通市场。国债发行市场又称国债一级市场，主要参与者包括作为国债发行者的中央政府、发行中介机构和投资购买者。国债流通市场又称国债二级市场，是指已经发行的国债的交易场所，其基本职能是为国债投资者提供转让变现的机会。国债流通市场分为以集中交易形式运作的证券交易所和以分散交易形式运作的场外交易市场（包括柜台市场和店头市场）。

在证券交易所内进行的国债交易按国债成交订约和清算的期限可分为以下几种：

现货交易方式，是指国债买卖双方在谈妥一笔交易后（成交时），马上办理交券付价交割手续的交易方式。它是证券交易中最古老的方式，也是国债交易中最普通、最常用的方式。

回购交易方式，是指债券持有人在卖出一笔债券的同时，与买方签订协议，承诺在约定期限后以约定价格购回同笔债券的交易方式。国债回购是由两笔国债买卖交易完成的，第一笔持有人购买国债；当第二笔交易发生时，原购买方返售同笔国债，原出售方买回同笔国债，至此一笔完整的国债回购交易宣告完成。

期货交易方式，是指以国债期货合约为交易对象的交易方式。国债期货合约是买卖双方就将来某一特定时刻、按照某一特定价格，购买或出售某一特定数量的某一特定国债产品所作的承诺。这里“特定时刻”是国债期货的成交期限，“特定价格”是国债期货的成交价格，“特定数量”是国债期货的成交数量，“特定国债”是标的国债。期限、价格、数量和标的国债，是国债期货合约中必不可少的四个基本要素。国债期货合约的特点有：期货合约交易与标的国债交割在时间上不一致；国债期货合约到期结算时按合约中的成交价格与标的国债到期时的现货价格之间的差价结算；合约中的标的国债是约定的一种“标准”标的国债，不一定是现实中的国债；期货合约交易与标的国债交易在空间上可以分离；期货合约交易实行保证金制度，具有杠杆作用；期货合约市场流动性好。国债期货具有保值、投机和套利功能。

期权交易方式，是指交易双方为限制损失或保障利益而订约，同意在约定时间内按照协定价格买进或卖出契约中指定的债券，也可以放弃买进或卖出这种债券的交易方式。

（七）国债市场的功能

国债市场一般具有两个方面的功能。

1. 实现国债的发行和偿还。国家可以采取固定收益出售方式和公募拍卖方式在国债市场的交易中完成发行和偿还国债的任务。

2. 调节社会资金的运行。在国债市场中，国债承销机构和国债认购者以及国债持有者与证券经纪人从事的直接交易，国债持有者和国债认购者从事的间接交易，都是社会资金的再分配过程，最终使资金需要者和国债需要者得到满足，使社会资金的配置趋向合理。若政府直接参与国债交易活动，以一定的价格售出或收回国债，就可以发挥诱导资金流向和活跃证券市场交易的作用。

近年来，随着国债规模扩大和对社会资金运行调节的必要性增强，我国越来越重视国债市场的作用，并逐步建立了适应我国国情的证券市场和国债市场。

（八）加强政府性债务管理

我国政府性债务是经过多年形成的，政府性债务在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。同时，从我国经济发展水平、政府性债务现状和资产与负债相互关系看，我国政府性债务风险总体是可控的，但有的地方还存在一定的风险隐患。

按照党的十八届三中全会要求和 2014 年修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）规定，2014 年 9 月，国务院印发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

1. 我国政府性债务的分类。国家审计部门于 2013 年对中央、省、市、县、乡（镇）级政府性债务情况，分别就政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，进行了全面审计。其中，政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属于政府债务；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需要承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需要给予一定救助的债务。后两类债务应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无须政府承担偿债责任，属于政府或有债务。政府或有债务是指由某一或有事项引发的债务，这种债务会不会成为现实，要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担。

2. 中央政府债务管理制度。中央政府债务实行余额管理。中央国债余额限额根据累计赤字和应对当年短收需发行的债务等因素合理确定，报全国人民代表大会或其常务委员会审批。

3. 地方政府债务管理制度。

（1）建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市县级政府确需举借债务的，由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能

（教材页脚编者注：《中华人民共和国预算法》1994 年第八届全国人民代表大会第二次会议通过，根据 2014 年 8 月 31 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》第一次修正，根据 2018 年 12 月 29 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》第二次修正。）

通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

（2）地方政府举债规模的报批。地方政府举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或其常务委员会批准。

（3）对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府债务分为一般债务和专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。

（4）严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人民代表大会或其常务委员会批准。地方政府举债要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举债，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

（5）建立债务风险预警及化解机制。财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，降低利息负担，优化期限结构。硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

（6）建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。地方各级政府要切实负担起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人为第一责任人。