一轮精读 · 经济基础 第17—19章

（一）财政政策的含义

财政政策是一国政府为实现预期的经济社会发展目标，对财政收支关系进行调整的指导原则和措施。财政政策是国家经济政策的重要组成部分，制定和实施财政政策的过程也是国家进行宏观调控的过程。财政政策贯穿于财政工作的全过程，体现在财政收支、政府预算等各个方面。财政政策由预算政策、税收政策、支出政策、国债政策等组成。

（二）财政政策的功能

1. 导向功能。财政政策通过财政分配和管理活动，调整人们的物质利益，进而调节企业和个人的经济行为，引导国民经济运行。一方面，财政政策配合国民经济总体政策和各部门、各行业的政策，提出明确的调控目标。例如，在经济增长低迷、通货紧缩时期，为配合实现宏观经济政策的经济增长目标，财政政策要以支持经济增长率回升为目标。另一方面，财政政策不仅要规定应该做什么、不应该做什么，还要通过利益机制引导和调整人们的经济行为。例如，政府为扩大社会投资规模，要通过加速折旧、补贴、贴息、税收优惠等方式，激励私人投资。

2. 协调功能。财政政策的协调功能主要体现在对社会经济发展过程中，在地区之间、行业之间、部门之间等出现的某些失衡状况进行调节和制约。一方面，在国民收入分配过程中，通过财政收支改变社会成员在国民收入中的占有份额，调整社会分配关系。例如，通过财政转移支付协调各地区间政府提供基本公共服务均等化的能力；通过提高个人所得税免征额标准，调节个人之间的收入水平。另一方面，在财政政策工具体系中，预算、税收、债务、投资等政策工具相互配合，补充运用，能够有效发挥财政政策的协调功能。

3. 控制功能。财政政策控制功能是指政府通过财政政策调节企业和居民等市场经济主体的经济行为，实现对经济社会的有效控制。例如，对一些高档奢侈消费品和资源性消费品征收消费税，可以达到引导消费方向，控制资源浪费和保护生态环境的目的。

4. 稳定功能。财政政策的稳定功能是指政府通过财政政策，调整社会总需求和总供给，实现总供需的总量平衡和结构平衡，进而实现国民经济的又好又快发展。例如，在经济过热、存在通货膨胀时，政府要通过减少财政支出、增加税收等，控制总需求，抑制通货膨胀；在经济萧条、存在通货紧缩时，政府要通过增加财政支出、减少税收等，扩大总需求，拉动经济增长。

（三）财政政策的目标

财政政策目标是政府制定和实施财政政策要达到的预期目的。财政政策通过调节社会总需求与总供给，优化社会资源配置，实现促进充分就业、物价基本稳定、国际收支平衡和经济稳定增长的目标。

1. 促进充分就业。充分就业是衡量资源充分利用的一个指标，它表明生产要素的投入情况，通常用失业率表示。充分就业是各国政府普遍重视的问题。失业率高，表明社会经济资源的大量闲置和浪费，社会生产规模下降，还会引发一系列社会问题，造成社会动荡。因此，控制失业率是财政政策的主要目标之一。我国正处于经济转型期，加快经济结构调整和深化经济

体制改革在今后一个时期不可避免地会增加就业压力；加上庞大的人口基数和每年大量新增就业劳动力，使我国促进充分就业目标的重要性更为突出。

2. 物价基本稳定。物价基本稳定是各国政府努力追求的目标之一。经济发展速度的加快往往伴随着整体物价水平的上升，但过高的通货膨胀会引起社会收入和国民财富的再分配，扰乱价格体系，扭曲资源配置，使正常的分配秩序和经济秩序出现混乱。相反，严重的通货紧缩也会给社会和经济发展带来消极影响，使资源无法充分有效利用，造成生产能力和资源闲置浪费，失业人数增加，生活水平下降。

3. 国际收支平衡。国际收支平衡是指经常项目收支、资本项目流入和流出的差额之和为零，它是国际贸易（包括商品和劳务）和国际资本的综合平衡。其中，经常项目亦称贸易项目，是指一国的商品和劳务的进口和出口；资本项目是指一国资本的流入和流出。经常项目平衡亦称贸易平衡，是指商品和劳务的进口等于出口；出口大于进口，经常项目有盈余，亦称国际贸易有顺差；出口小于进口，经常项目有赤字，亦称国际贸易有逆差。资本项目平衡是指资本流入等于资本流出；资本流入大于资本流出，资本项目有盈余；资本流入小于资本流出，资本项目有赤字。国际收支是现代开放经济的重要组成部分。一国国际收支状况不仅反映该国对外交往情况，还反映该国的经济稳定程度。一国国际收支出现逆差，表明国际贸易流动的净结果使其他国家对该国储备的索取权增加，从而削弱了该国的储备地位。如果一国国际收支长期不平衡，将使该国外汇储备不断减少，外债负担逐步增加，严重削弱其在国际金融体系中的地位，并导致该国国民收入增长率下降。随着经济全球化深入发展，国家之间经济发展的相互依赖性不断提高，各国政府越来越重视本国的国际收支平衡，将其作为财政政策目标之一。

4. 经济稳定增长。经济稳定增长是指一个国家或地区在一定时期内的经济发展速度和水平保持稳定。实现经济稳定增长，是一个国家生存和发展的条件，因而是国家宏观经济政策的重要目标，也是财政政策的重要目标。经济稳定增长取决于两个源泉，一个是生产要素投入的增长，另一个是生产要素的技术进步程度。因此，经济稳定增长就是财力、物力和人力等社会资源能够支持的经济的可持续增长。要防止出现过分人为刺激的经济增长，因为这将引发如环境污染加重、能源紧张、通货膨胀严重等一系列经济社会问题。财政政策要通过引导劳动、资本、技术等各项生产要素的合理配置，实现经济持续稳定增长。

（一）财政政策的工具

财政政策工具是指用以达到财政政策目标的各种财政手段，主要有预算、税收、公债、公共支出、政府投资和财政补贴等。

1. 预算政策。预算调节经济的作用主要表现在财政收支的规模及其差额上。当社会总供给大于总需求时，政府预算一般采取扩大支出规模、保持一定赤字规模的做法来扩大社会总需求；当社会总供给小于总需求时，政府预算一般采取缩小支出规模、保持预算盈余的做法来抑制社会总需求；当社会总供给与总需求基本平衡即经济稳定发展时，政府一般实行中性的预算平衡政策，保持预算收支规模的基本平衡。

2. 税收政策。首先，税收是政府凭借政治权力参与社会产品分配的方式，是保持经济稳定运行的重要手段。在经济繁荣时期，政府通过提高税率、减少税收优惠等途径增加税收，减少企业和个人可支配收入，抑制企业和个人的投资需求和消费需求，降低社会总需求，使过快或

过热的经济增长平稳回落或降温。相反，在经济萧条时期，政府通过降低税率、实行更多税收优惠等途径减少税收，增加企业和个人可支配收入，鼓励企业和个人的投资需求和消费需求，增加社会总需求，促进经济增长。其次，税收是政府实行公平收入分配政策的重要手段。例如，通过调整个人所得税超额累进税率的起征点和免征额等途径，可以起到减少高收入者可支配收入的效果，实现收入公平分配的目标。

3. 公债政策。在现代市场经济中，公债是政府实施宏观调控的重要政策工具。首先，通过调整公债的流动性程度，改变社会经济资源的流动状况，可以对经济运行产生扩张性或者紧缩性的影响。公债期限不同，流动性相差较大。期限越短，流动性越高，变现能力越强；期限越长，流动性越低，变现能力越弱。因此，在公债发行中通过期限种类的不同设计和调换公债长短期限等办法，可以对经济运行产生扩张或者紧缩的影响。其次，通过调整国债发行利率水平影响金融市场利率的变化，可以对经济运行产生扩张性或者紧缩性的影响。

4. 公共支出政策。公共支出是指政府用于满足纯公共需要的一般性支出，主要包括狭义的购买性支出和转移性支出两大部分。其中，狭义的购买性支出是指政府进行日常行政事务活动所需要的商品和劳务支出，即政府的消费性支出。转移性支出是指直接表现为财政资金无偿、单方面转移的支出，包括政府补助支出、捐赠支出和债务利息支出。

5. 政府投资政策。政府投资是指财政用于资本项目的建设性支出，它最终将形成各种类型的固定资产。在市场经济条件下，政府投资是政府实施宏观调控、克服某些领域市场失灵问题的必要和重要的手段。首先，通过调整政府投资规模，可以影响社会总需求和未来社会总供给，从而影响社会供求总量。其次，通过调整政府投资方向，可以对经济结构发挥重要调节作用，促进资源合理配置和产业结构优化。例如，当经济处于过热时期，政府可以通过降低投资支出水平，抑制社会总需求，使经济降温、平稳回落；当经济处于萧条时期，政府可以通过提高投资支出水平，扩大社会总需求，缓解或者逐步消除经济衰退；当社会总供求基本平衡，但总供求结构存在问题时，政府可以通过采取有保有压的政策，减少对过热行业的投资，增加对薄弱环节的投资，使社会总供求在结构上保持协调。

6. 财政补贴政策。首先，财政补贴政策是保持经济平稳运行的重要手段之一。例如，当经济处于过热时期，政府通过减少财政补贴支出使企业和个人的可支配收入减少，抑制企业和个人的投资需求和消费需求，进而减少社会总需求，实现经济平稳回落；当经济处于萧条时期，政府可以通过增加财政补贴支出使企业和个人的可支配收入增加，鼓励企业和个人扩大投资需求和消费需求，进而增加社会总需求，拉动经济增长。其次，财政补贴还是政府实行公平收入分配政策的重要手段。一般来讲，享受政府财政补贴的对象大多是低收入群体。通过增加财政补贴，可以提高低收入群体的可支配收入水平，促进社会公平分配。

（二）财政政策的类型

1. 自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。将财政政策分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策，是根据财政政策调节经济周期的作用来划分的。

自动稳定的财政政策是指财政制度本身存在一种内在的、不需要政府采取其他干预行为就可以随着经济社会的发展而自动调节经济运行的机制。这种机制也被称为财政“自动稳定器”，主要表现在两方面：①累进所得税（包括个人所得税和企业所得税）的自动稳定作用。在经济萧条时期，个人收入和企业利润降低，符合纳税条件的个人和企业数量减少，因而税基相对缩小，适用的累进税率相对下降，税收会自动减少；因税收的减少幅度大于个人收入和企业利润的下降幅度，税收便会产生一种推力，防止个人消费和企业投资的过度下降，从而起到反

经济衰退的作用。在经济过热时期，其作用机理正好相反。②政府福利支出的自动稳定作用。经济出现衰退时，符合领取失业救济和各种福利标准的人数将增加，失业救济和各种福利支出将趋于自动增加，从而有利于抑制消费支出的持续下降，防止经济的进一步衰退。在经济繁荣时期，其作用机理正好相反。

相机抉择的财政政策是指政府根据一定时期的经济社会状况，主动灵活地选择不同类型的反经济周期的财政政策工具，干预经济运行，实现财政政策目标。例如，在 20 世纪 30 年代的世界经济危机中，美国实施的罗斯福-霍普金斯计划是相机抉择财政政策选择的范例。相机抉择财政政策具体包括汲水政策和补偿政策。汲水政策是指在经济萧条时期进行公共投资，以增加社会有效需求，使经济恢复活力的政策。汲水政策具有四个特点：①它以市场经济所具有的自发机制为前提，是一种诱导经济复苏的政策；②它以扩大公共投资规模为手段，启动和活跃社会投资；③财政投资规模具有有限性，即只要社会投资恢复活力、经济实现自主增长，政府就不再投资或缩小投资规模；④如果经济萧条的状况不再存在，这种政策就不再实行，因而它是一种短期财政政策。补偿政策是指政府有意识地从当时经济状态的反方向上调节经济变动的财政政策，以实现稳定经济波动的目的。在经济萧条时期，政府通过增加财政支出、减少财政收入等政策来提升投资和消费需求，增加社会有效需求，刺激经济增长；相反，在经济繁荣时期，为抑制通货膨胀，政府通过增加财政收入、减少财政支出等政策来压缩投资和消费需求，减少社会有效需求，抑制经济过热。

2. 扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。将财政政策分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策，是根据财政政策在调节国民经济总量和结构中的不同功能来划分的。

扩张性财政政策是指通过财政收支活动增加和刺激社会总需求的政策。在社会总需求不足情况下，政府通常采取扩张性财政政策，通过减税、增加支出等手段扩大社会总需求，提高社会总需求水平，缩小社会总需求与社会总供给之间的差距，最终实现社会总供需的平衡。

紧缩性财政政策是指通过财政收支活动来减少和抑制社会总需求的政策。在社会总需求大于社会总供给情况下，政府通常采取紧缩性的财政政策，通过增加税收、减少财政支出等手段，减少或者抑制社会总需求，降低社会总需求水平，最终实现社会总供需的平衡。

中性财政政策亦称均衡性财政政策，是指在经济稳定增长时期，政府通过实施财政收支基本平衡或者动态平衡的财政政策，既不产生扩张效应，也不产生紧缩效应，以保持经济的持续稳定发展。

需要说明的是，根据国家宏观调控的目标要求，财政政策需要与货币政策协调配合，才能充分发挥财政政策的功能作用，实现国家宏观调控的目标。财政政策与货币政策的协调配合主要有三种类型：①“双松”搭配类型，这是指扩张性财政政策与扩张性货币政策的组合，这种政策组合可以刺激经济增长，扩大就业，但也会带来通货膨胀的风险。②“双紧”搭配类型，这是指紧缩性财政政策与紧缩性货币政策的组合，这种政策组合可以有效抑制需求膨胀与通货膨胀，但也可能会带来经济停滞。③“松紧”搭配类型，具体包括两种情况：一是紧的财政政策和松的货币政策组合，这种政策组合在控制通货膨胀的同时，可以保持适度的经济增长，但货币政策过松，仍可能难以有效抑制通货膨胀；二是松的财政政策和紧的货币政策，这种政策组合可以在保持经济适度增长的同时，尽可能地避免通货膨胀，但长期使用这种政策组合会积累大量财政赤字。

一般而言，如果社会总需求明显大于社会总供给，则应该采取“紧”的政策措施，以抑制社

会总需求的增长；如果社会总需求明显小于社会总供给，则应该采取“松”的政策措施，以扩大社会总需求。

（一）财政政策乘数

财政政策乘数被用来研究财政收支变化对国民收入的影响。财政政策乘数具体包括税收乘数、政府购买支出乘数和平衡预算乘数。

1. 税收乘数。税收乘数是指国民收入变动与引起这种变动的税收变动的比率，即：

税收乘数 KT = 国民收入变动量 ΔY ÷ 税收变动量 ΔT = -b ÷ (1 - b)

式中，b 代表边际消费倾向，下同。

税收乘数表明税收的变动（包括税率、税收收入的变动）对国民收入变动的影响程度。其特点和作用是：

（1）由于税收增加会减少社会总需求，进而减少国民收入，所以，税收乘数 KT 为负数。税收乘数是负值，说明税收增减与国民收入增减呈反方向变动。

（2）政府增税时，国民收入减少，减少量为税收增量的 b ÷ (1 - b) 倍。如果边际消费倾向 b 为 0.8，则税收乘数为 -4。这说明，如果政府采取减税措施，则会增加国民收入，刺激社会有效需求，从而有利于国民经济的增长。

2. 政府购买支出乘数。政府购买支出乘数是指国民收入变动与引起这种变动的政府购买支出变动的比率，即：

政府购买支出乘数 KG = 国民收入变动量 ΔY ÷ 政府购买支出变动量 ΔG = 1 ÷ (1 - b)

政府购买支出乘数表明购买性支出变动对国民收入变动的影响程度。其特点和作用是：

（1）政府购买支出是社会总需求的一部分，政府购买支出增加会引起国民收入增加，所以，政府购买支出乘数 KG 为正数。这说明购买支出增减与国民收入增减呈同方向变动。

（2）政府增加购买性支出时，国民收入增加，增加量为支出增量的 1 ÷ (1 - b) 倍。如果边际消费倾向 b 为 0.8，则政府购买性支出乘数为 5。

（3）同税收乘数比较，购买性支出乘数大于税收乘数。这说明增加财政支出政策对经济增长的作用大于减税政策。

3. 平衡预算乘数。平衡预算乘数是指政府收入和支出同时以相等数量增加或减少时，即政府在增加（或减少）税收的同时，等量增加（或减少）购买性支出，维持财政收支平衡，对国民收入变动的影响程度。即：

平衡预算乘数 Kb = 国民收入变动量 ΔY ÷ 税收变动量 ΔT + 国民收入变动量 ΔY ÷ 政府购买支出变动量 ΔG = KT + KG = -b ÷ (1 - b) + 1 ÷ (1 - b) = 1

平衡预算乘数表明，即使增加税收也会减少国民收入，但如果同时等额增加政府支出，国

民收入也会以支出增加的数量增加。这意味着即使政府实行平衡预算政策，仍具有扩张效应，其效应等于 1。

财政乘数效应表明：当政府投资或支出扩大、税收减少时，对国民收入有加倍扩大的作用，从而产生宏观经济的扩张效应；当政府投资或支出减少、税收增加时，对国民收入有加倍收缩的作用，从而产生宏观经济的紧缩效应。

（二）财政政策时滞

财政政策的实施一般会产生下列五种时滞，依次为认识时滞、行政时滞、决策时滞、执行时滞以及效果时滞。

1. 认识时滞。这是指从经济现象发生变化到决策者对这种需要调整的变化有所认识所经过的时间。这段延迟时间的长短，主要取决于行政部门掌握经济信息和准确预测的能力。

2. 行政时滞。行政时滞也称为行动时滞，是指财政部门在制定采取何种政策之前对经济问题进行调查研究所耗费的时间。

3. 决策时滞。这是指财政部门将分析的结果提交给立法机关审议通过所需要的时间。

4. 执行时滞。这是指政策议案经立法机关批准后交付有关单位付诸实施所需要的时间。

5. 效果时滞。这是指政策正式实施到已对经济产生影响所需要的时间。

上述五种时滞，又可分为内在时滞和外在时滞。认识时滞和行政时滞，只涉及行政单位，而与立法机关无关，即这两种时滞只属于研究过程，与决策机关没有直接关系，在经济学上一般被称为内在时滞。内在时滞的长短，一方面取决于财政部门收集资料、研究情况所占用的时间以及采取行动的效率；另一方面取决于当时的政治与经济目的，特别是在希望实现多个目标的情况下，必须对政策目标的优先顺序进行选择。与内在时滞相对应，决策时滞、执行时滞和效果时滞被称为外在时滞，是指从财政当局采取措施到这些措施对经济体系产生影响的这一段时间。这三种时滞与决策单位发生直接关系，而且直接影响社会的经济活动。由于经济结构和经济主体的行为具有不确定性，很难预测，因此，外在时滞可能会更长。

财政政策时滞的存在，对财政政策的实施效果会产生一定的影响。例如，在经济周期从萧条走向复苏阶段，政府为加快经济复苏实行了扩张性财政政策，但因财政政策时滞的存在，使财政政策可能直到经济已经自发运行至高涨阶段时才开始发挥作用，而这时的财政政策将会增加当时经济运行中通货膨胀的压力；相反，在经济周期高涨阶段，政府为抑制通货膨胀而采取的紧缩政策，可能直到经济自发走向萧条时才开始发挥作用，而这时的财政政策将会使已经出现衰退的经济雪上加霜。因此，财政政策时滞的存在，可能使财政政策在实施过程中出现与政策制定初衷相反的效果。