一轮精读 · 金融 第12章

一、金融脆弱性定义及衡量

（一）金融脆弱性的含义

金融脆弱性是研究金融危机的核心基础。狭义的金融脆弱性是指金融业高负债经营的行业特点所决定的更易失败的本性，尤其对银行而言，其脆弱性根源在于信贷资金使用与偿还在时间上的分离。广义的金融脆弱性是指一种趋于高风险的金融状态，泛指一切融资领域中的风险积聚，包括信贷融资和金融市场融资。目前金融领域通用的是广义金融脆弱性概念。

金融脆弱性与金融风险意义相近但着眼点不同。二者在实践中常被关联提及，但存在明确区别。从严格意义上说，金融风险是指潜在损失的可能性，既用于微观领域，也用于宏观领域；金融脆弱性则是指金融风险积聚所形成的“状态”，多用于对金融体系的讨论，同时也可剖析微观金融行为主体的脆弱性问题。此外，狭义的金融脆弱性强调“内在性”，即它是金融部门与生俱来的一种特性。

（二）金融脆弱性的衡量指标

可以反映金融部门正趋于脆弱的主要指标有：①短期债务与外汇储备比例失调；②经常项目巨大逆差；③预算赤字大；④在资本流入的组成中，短期资本比例过高；⑤汇率定值过高，如本币实际汇率连续12个月高于历史平均水平10%以上；⑥货币供应量迅速增加；⑦通货膨胀率在过去10个月内的平均水平高于历史平均水平8%以上；⑧M2对官方储备比率连续12个月上升后急速下降；⑨高利率。

二、金融脆弱性的生成机制

金融脆弱性的生成机制主要分为两大类：一是信贷市场的脆弱性，以明斯基和克瑞格的研究为代表，前者从企业融资行为角度研究，后者从银行信贷决策角度研究；二是金融市场的脆弱性，主要来自资产价格的波动性及不同市场间波动性的联动效应。

（一）信贷市场的脆弱性

1.金融脆弱性假说：企业融资行为角度

20世纪80年代中期，明斯基系统阐述了金融内在脆弱性问题，提出金融脆弱性假说，认为商业银行等私人信用创造机构具有内在不稳定性，容易经历周期性危机与破产浪潮，并将风险传导至整个经济体系进而引发经济危机。经济繁荣阶段本身就孕育了金融危机的隐患，在经济上升期，银行等贷款人会逐步放宽贷款条件，企业则在宽松的信贷环境中扩大借款规模。

明斯基将借款企业划分为三类：抵补性借款企业现金流能够覆盖本息，风险最低；投机性借款企业仅能覆盖利息支出，财务稳定性较弱；庞氏企业必须依靠借新还旧维持运转，风险最高。经济繁荣初期，多数企业属于安全的抵补性借款企业，随着经济持续向好，企业提高负债水平，投机性借款企业和庞氏企业占比不断上升，高风险融资结构持续扩张。

金融脆弱性不断累积。当经济周期转向、信贷资金供给受阻时，企业违约与破产现象集中爆发，并快速扩散至金融体系，金融资产价格泡沫随之破裂，最终触发金融危机。

2.安全边界说：银行信贷决策角度

1997年，克瑞格以安全边界概念进一步解释金融内在脆弱性。安全边界体现为银行收取的风险报酬，包含在贷款利息之中，用于在未来不确定环境下为银行提供风险缓冲。银行在信贷决策中更重视借款人的历史信用记录，而不太关注未来预期，呈现“向后看”的决策特征，默认未来经济状况会重复过去的表现。

经济持续稳定扩张时期，借款人信用记录普遍良好，银行对其偿债能力过度乐观，进而不断降低贷款的安全边界。这种对风险缓冲的缓慢侵蚀，会持续积累金融脆弱性。当安全边界被削弱到较低水平时，即使经济仅出现小幅调整，借款企业也可能债务延期、再融资受阻或变卖资产，进而触发债务通货紧缩过程，最终引发金融危机。

（二）金融市场的脆弱性

金融市场的脆弱性主要体现为金融资产价格的过度波动，这是金融体系风险积聚的重要来源。根据现代资产定价理论，金融资产价格是其未来收益流量的风险调整贴现值，未来收益高度依赖市场预期，任何预期变化都会引发资产价格波动。索罗斯的循环周期理论指出，资产价格、交易行为与市场心理相互影响、自我循环，形成“上涨、追涨、泡沫”或“下跌、杀跌、崩盘”的单向强化。

股市过度波动主要源于过度投机、宏观经济不稳定、交易与市场结构的技术性特征。金融创新与金融衍生品的发展也可能放大波动。汇率超调理论指出，外部冲击下资产市场与商品市场调整速度不一致，会导致汇率出现剧烈、过度波动。

三、金融危机的形成和危害

金融脆弱性反映金融体系处于不稳定、风险积聚的状态，但不等同于金融危机。金融危机是金融脆弱性积累到一定程度、突破风险承受能力后爆发的结果，通常表现为金融机构资不抵债、发生挤兑、破产倒闭并需要政府干预。金融全球化显著加快了金融脆弱性向金融危机的转化速度，各类风险跨境传导速度大幅提升。

金融危机是指一国或多国及地区的全部或大部分金融指标，如短期利率、汇率、资产价格、企业偿债能力和金融机构倒闭数量等，出现急剧、短暂且超周期的恶化。按照表现形式可分为货币危机、银行危机、债务危机等。20世纪90年代以来，金融危机越来越呈现综合性、交叉性特征。

全球金融危机多以货币危机为主要表现，具体表现为市场流动性不足、信用紧缩、恐慌性抛售，伴随区域内货币大幅贬值、经济总量受损、增长受阻，以及大量企业倒闭、失业率攀升、经济萧条等现象。1992年欧洲货币体系危机、1995年墨西哥金融危机及1997年亚洲金融危机，均始于典型的货币危机。

金融危机的主要危害包括：①导致金融机构陷入经营困境甚至破产倒闭；②加重政府财政救助负担；③削弱货币政策传导效率，加大货币政策实施难度；④引发银行体系信用过度紧缩；⑤抑制经济复苏，严重冲击经济增长。

四、金融危机的治理与应对

应对2007年美国次贷危机及后续全球金融危机，欧美日等采取了多种治理措施。①注入流动性，中央银行持续向金融市场注资；②推动金融机构国有化，对重点机构实施接管、注资或国有化；③降低官方利率，以降低融资成本；④收购不良资产，帮助机构修复资产负债表；⑤强化存款担保，提高存款保险额度或提供全额担保；⑥禁止“裸卖空”，稳定股市并遏制恐慌性抛售；⑦加强国际金融协作，通过货币互换等机制跨境提供流动性；⑧支持实体企业融资，直接购买商业票据或为企业贷款担保；⑨实施财政刺激，通过扩大政府投资、减税和民生补贴等稳定经济。

金融脆弱性和金融危机揭示了金融市场内在的不稳定性。金融监管是指金融监管机构通过制定市场准入、市场运营和市场退出等标准，对金融机构的经营行为实施有效约束，确保金融机构和金融体系安全稳健运行的行为。

一、金融监管的主要目标

金融监管通常包括安全性、效率性和公平性三大目标。安全性目标是金融监管的首要目标，要求维护金融体系安全稳定；效率性目标要求促进合理有序竞争并以最低监管成本实现监管目标；公平性目标出于保护存款人、投资者和保单持有人等社会弱势群体的合法利益。

二、金融监管的基本原则

金融监管的基本原则包括：①依法监管原则，这是首要原则；②合理、适度竞争原则，既避免高度垄断又防止过度竞争；③自我约束与外部强制相结合原则，一般以内控为主、外部监管为辅；④综合性监管原则，综合运用行政、经济、法律手段及现场与非现场等多种方式；⑤安全稳健与经营效率相结合原则，在防范风险的同时提升经营效率。

三、金融监管的理论依据

（一）社会利益论

社会利益论强调金融监管的公共属性，核心是维护社会整体利益、纠正市场失灵。金融市场存在信息不对称、外部性、垄断等问题，易导致资源配置效率低下并引发系统性风险。

（二）金融风险论

金融风险论聚焦金融体系的内在脆弱性与风险传染性，核心是通过监管防范系统性危机。单个机构风险可通过信贷链条、支付系统等渠道迅速扩散。

（三）投资者利益保护论

投资者利益保护论的核心是通过监管缓解信息不对称，保护处于弱势地位的普通投资者。金融产品复杂使普通投资者易遭受欺诈、不公平交易等侵害。

（四）管制供求论

管制供求论从规则供需关系解释金融监管。市场对稳定规则的需求是政府提供监管供给的基础，以降低交易成本、维护市场秩序；金融全球化背景下还需要国际监管协调。

（五）公共选择论

公共选择论将金融监管视为政治博弈过程，核心是揭示监管政策背后的利益互动。金融监管不仅是经济问题，也是政治问题。

四、金融监管体制

金融监管体制是一国或地区通过法律法规和制度安排，对金融机构、金融市场和金融活动进行监督、管理和调控的组织结构。

（一）国际金融监管体制类型

一元多头式金融监管体制是全国金融监管权集中于中央，地方没有独立监管权，但中央一级设两家或两家以上机构分别监管不同金融机构，代表国家是法国。

二元多头式金融监管体制是中央和地方都有监管权，且不同金融机构或业务由不同机构监管，代表国家是美国、加拿大等联邦制国家。

集权式金融监管体制由中央一家监管机构集中行使金融监管权，代表国家是德国、日本。德国2002年成立联邦金融监管局，日本2000年组建金融厅。

跨国式金融监管体制是多国在经济合作区域内对金融机构实施统一监管，典型代表是欧盟。2011年1月欧盟三大金融监管机构正式成立，并与欧洲系统性风险委员会共同组成泛欧金融监管体系。

（二）我国金融监管体制演进

改革开放前，我国实行“大一统”金融体系，中国人民银行集金融业经营与管理于一身。此后大致经历六个阶段。

①统一监管阶段（1984至1992年）：1983年9月国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能；1984年1月1日中国工商银行成立，中国人民银行成为专职中央银行并统一监管金融业。②“一行一会”阶段（1992至1998年）：1992年10月中国证监会成立；1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》提出银行业、证券业、保险业分业管理。③“一行两会”阶段（1998至2003年）：1998年11月中国保监会成立，金融分业监管体制基本形成。④“一行三会”阶段（2003至2017年）：2003年3月中国银监会成立，分业监管格局正式确立。⑤“一委一行两会”阶段（2017至2023年）：2017年11月设立国务院金融稳定发展委员会；2018年3月组建中国银保监会，统一监管银行业和保险业。⑥“一委一行一局一会”阶段（2023年至今）：组建中央金融委员会，不再保留国务院金融稳定发展委员会；设立国家金融监督管理总局；推进人民银行分支机构改革；企业债券发行审核职责从国家发展改革委划转中国证监会；建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制。

一、金融国际化带来的挑战

第二次世界大战后，尤其20世纪六七十年代以来，金融国际化迅速发展，表现为银行机构国际化和网络化、欧洲货币市场形成和发展、金融市场国际化及国际金融业务创新普及。金融风险也随之国际化，外汇风险、国别风险等增加，复杂性和经营不确定性提高。国际金融业务超出一国行政管辖范围，要求各国监管机构加强协调合作。

监管竞争是各国监管当局为吸引金融资源而开展的放松管制竞争；过度放松可能扭曲竞争。监管套利是金融机构利用各国监管制度差异获取利益；严格监管国家的机构和业务更易流向监管宽松国家。

二、金融监管国际协调组织

金融监管国际协调组织分两类：一类对成员方不具有法律约束力，如巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保险监督官协会和金融稳定理事会，主要通过“君子协议”推广标准；另一类以国际法或区域法为基础，如欧盟，其规则对成员方具有法律约束力。

（一）金融稳定理事会

金融稳定理事会（FSB）前身是1999年成立的金融稳定论坛，2009年4月正式更名，总部在瑞士巴塞尔。其宗旨是协调各国监管当局与国际标准制定机构，推动政策制定和协同实施，营造公平竞争环境，促进国际金融稳定。职责包括评估全球金融体系脆弱性、促进协调与信息交流、监测市场发展和最佳实践、评估国际标准制定机构、支持跨境危机应急规划、开展早期预警演练和推动成员落实承诺。主要工作包括完善国际会计标准、加强宏观审慎管理、扩大系统性金融监管范围、推动国际监管标准执行、加强跨境监管与危机管理、健全稳健薪酬机制。

（二）巴塞尔银行监管委员会

巴塞尔银行监管委员会（BCBS）于1974年由十国集团在国际清算银行框架下设立，总部在瑞士巴塞尔，是制定全球银行审慎监管标准的核心机构。其职责包括交流风险信息、共享监管经验、制定推广监管标准、弥补监管薄弱环节、监测标准实施、扩大国际磋商和加强国际合作。该委员会发布了巴塞尔协议、《有效银行监管核心原则》等文件；不具有正式的超国家权威，其决定不具备法律强制力。

（三）国际保险监督官协会

国际保险监督官协会（IAIS）成立于1994年，是由全球200多个司法辖区保险监管机构组成的自愿性会员组织。其发布《保险监管核心原则》，并形成《国际活跃保险集团监管共同框架》《保险资本标准》《保险业系统性风险整体框架》等文件，构建覆盖保险集团、保险机构、资本管理与风险防控的标准体系。

（四）国际证监会组织

国际证监会组织（IOSCO）成立于1983年，总部在西班牙马德里，是金融市场监管领域的全球标准制定机构。其三大目标是：①保护投资者，推动信息共享和跨境执法；②确保市场公平、高效、透明，保障投资者公平、透明、实时获取市场设施与价格信息；③降低系统性风险、维护金融稳定。

1998年国际证监会组织通过《证券监管目标与原则》，2017年完成最新修订；2003年发布《IOSCO原则评估方法》；2002年通过《磋商、合作及信息交换多边谅解备忘录》，构建证券监管跨境执法与信息交换核心机制。

三、金融监管的国际协调形式

金融监管国际协调主要有四种形式：①双边谅解备忘录，两国或地区就特定领域达成共识并以协议明确责任义务，是当前两国间最主要的形式；②多边论坛，围绕特定议题对话磋商并形成声明或文件，一般不具法律效力；③基于统一监管标准的协调，共同制定标准并由成员认可执行；④区域性统一监管机制，由统一机构负责跨国监管，如2014年11月启动的欧元区银行业单一监管机制。

四、银行监管国际规则

（一）《有效银行监管核心原则》

《有效银行监管核心原则》于1997年10月发布，经历2006年、2012年、2024年三次修订，是提升银行与银行体系监管有效性的国际纲领性文件。

2024年4月发布的第四版共包含两大类29条核心原则：原则1至13为监管权力和职责，原则14至29为银行审慎监管要求。每条原则的评估标准分为“必要标准”和“附加标准”。

第四版主要修订内容包括：①调整监管权力和职责；②引入商业模式可持续的概念；③强化公司治理和风险管理；④增加气候相关金融风险和新型风险；⑤增加运营稳健性相关要求。其中原则25由“操作风险”更名为“操作风险及运营稳健性”，完善业务连续性规划、第三方服务商依赖度和突发事件管理等要求。

（二）内部控制框架

1985年，美国注册会计师协会等五家机构共同发起成立COSO。COSO于1992年发布《内部控制：整合框架》，后经多次修订。该框架将内部控制定义为由企业的董事会、管理层及其他员工实施的一个过程，旨在为提高经营效率、确保财务报告可靠性、符合适用法律提供合理保证。

巴塞尔银行监管委员会认为，内部控制旨在确保银行业务按董事会政策谨慎经营，交易经适当审批，资产受到保护、负债受到控制，记录全面准确及时，管理层能发现、评估、管理和控制风险。2014年《商业银行内部控制指引》则将其定义为董事会、监事会、高级管理层及全体员工参与，通过制度、流程和方法实现控制目标的动态过程和机制。

COSO框架的五项要素是控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。巴塞尔委员会《银行内部控制系统的框架》的五项要素是管理监督与控制文化、风险识别与评估、控制活动与职责划分、信息与沟通、监督活动与错误纠正。

（三）巴塞尔资本协议

巴塞尔委员会先后发布三版巴塞尔协议，从资本覆盖风险角度对各类风险加以管理。

巴塞尔协议I于1988年发布，将监管资本分为核心资本和附属资本，提出风险加权资产概念，规定核心资本充足率不低于4%，总资本充足率不低于8%。

巴塞尔协议II于2004年6月公布，核心是全面提高商业银行识别、计量和控制风险的水平，形成三大支柱：最低资本要求、监管机构的监督检查、市场约束。最低资本要求覆盖信用风险、市场风险和操作风险；第二支柱还覆盖集中度风险、银行账簿利率风险、流动性风险、声誉风险和战略风险等。

巴塞尔协议III于2010年公布，主要改进有：①将监管资本重新划分为核心一级资本、其他一级资本和二级资本，一级资本只包括普通股和永久优先股；②一级资本充足率下限由4%提高到6%，普通股权益资本最低比例由2%提高到4.5%，总资本充足率8%不变；③提出2.5%的资本留存缓冲和0至2.5%的逆周期资本缓冲；④引入杠杆率监管指标；⑤引入流动性覆盖率和净稳定资金比例。

巴塞尔协议III体现风险敏感性资本要求与非风险敏感性杠杆率要求相结合、资本监管与流动性监管相结合、微观审慎监管与宏观审慎管理相结合。

2017年12月发布的巴塞尔协议III最终方案，核心是重新构造风险加权资产计量监管框架，完成资本工具合格标准、风险加权资产计量方法和资本充足率监管要求三个基本要素的改革。最终方案提升风险计量框架可信度和内部模型测算结果可比性，设定风险加权资产最低测算值，并对全球系统重要性银行提出更高杠杆率和缓冲资本要求。

一、银行业监管的主要内容

银行业监管涵盖市场准入、日常经营和市场退出，并对系统重要性银行、信息披露、金融消费者权益保护等重点领域实施监管。

（一）市场准入监管

市场准入监管是银行业监管机构根据法律法规，对银行机构设立、变更和终止许可，业务许可，以及董事和高级管理人员任职资格许可等实施管制。对拟设立的新银行主要审查设立必要性和生存能力。

市场准入监管包括四个环节：①审批注册机构，获许可并领取营业执照后才能经营；②审批注册资本，审查最低资本、资本及时入账、股东资格条件和股本构成；③审批董事和高级管理人员任职资格；④审批业务范围。

银行机构董事和高级管理人员应具备八个条件：完全民事行为能力；良好守法合规记录；良好品行和声誉；任职所需知识、经验和能力；良好经济金融从业记录；个人及家庭财务稳健；任职所需独立性；履行忠实与勤勉义务。

设立商业银行必须具备六个条件：有符合规定的章程；有符合规定的注册资本最低限额；有具备专业知识和业务经验的董事、高级管理人员；有健全组织机构和管理制度；有符合要求的营业场所、安全防范措施及其他设施；符合其他审慎性条件。

（二）日常经营监管

日常经营监管以安全、稳健为目标，包括资本充足率、资产质量、流动性、现场监管和非现场监管等。根据2022年非现场监管基础指标，对市场运营的监管和评价包括风险水平、风险迁徙、风险抵补三个层次，以及资本充足、准备金充足程度、信用风险、盈利性、流动性风险、市场风险六个方面。

美国骆驼评级体系CAMELS从资本充足性C、资产质量A、管理水平M、盈利水平E、流动性L、对市场风险的敏感性S六方面评价银行。我国2010年创立“腕骨”CARPALS监管指标体系，包括资本充足性C、贷款质量A、风险集中度R、拨备覆盖P、附属机构A、流动性L、案件防控S七大类十三项指标。

2021年《商业银行监管评级办法》明确评级要素包括资本充足、资产质量、公司治理与管理质量、盈利状况、流动性风险、市场风险、数据治理、信息科技风险和机构差异化要素。评级结果分1至6级及S级，数值越大风险越高；正在重组、被接管或实施退出的商业银行可直接列为S级。评级结果用于提出整改、衡量风险、配置资源和实施差异化监管。

（三）市场退出监管

《存款保险条例》自2015年5月1日起施行，实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。保费由投保机构缴纳，存款人无须缴纳；费率由基准费率和风险差别费率构成。

危机银行的通用救助方法有中央银行提供低利率或无息贷款、存款保险机构提供紧急资金、安排一家或多家大银行支援。我国主要由中国人民银行履行最后贷款人职责提供再贷款，或由监管机构依法接管、推动重组。

市场退出是停办金融业务、吊销金融营业许可证、取消金融机构资格。我国问题银行处置方式包括接管、兼并重组、破产清算；接管属于风险救助措施，兼并重组和破产清算属于市场退出方式。

（四）重点机构监管

系统重要性金融机构是业务规模较大、复杂程度较高，一旦发生风险将给地区或全球金融体系带来冲击的金融机构。巴塞尔协议III对全球系统重要性银行提出1%至3.5%的附加资本要求。2025年全球系统重要性银行共29家，中资银行为中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行五家。

我国建立国内系统重要性银行识别与监管框架。评估从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度开展。国内系统重要性银行第一组至第五组分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求；附加杠杆率要求为附加资本要求的50%，分别为0.125%、0.25%、0.375%、0.5%和0.75%。2025年度认定21家国内系统重要性银行。

（五）信息透明度监管

信息透明度监管是监管机构要求金融机构依法、真实、准确、完整、及时披露信息，保障市场参与者知情权，强化市场约束，防范信息不对称风险。披露内容包括财务会计报告、风险管理、公司治理、重大事项及资本充足率、资产质量、流动性和市场风险等指标。

（六）金融消费者权益保护

2015年《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》明确财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权和信息安全权八项权利。2023年机构改革将中国人民银行、中国证监会的消费者或投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。2025年9月《金融机构消费者权益保护监管评价办法》明确七项评价要素：体制机制、适当性管理、营销行为管理、纠纷化解、金融教育、消费者服务、个人信息保护。

二、保险业监管的主要内容

我国已形成以偿付能力监管、公司治理监管、市场行为监管为三大支柱的现代保险监管体系。

（一）偿付能力监管

偿付能力是保险公司的核心，也是保险业监管最重要的内容。我国实行最低偿付能力监管标准，通过非现场检查、现场检查和委托中介机构审计等方式，对资本、资本保证金、保险保障基金、准备金和保险投资等指标进行监管。

最低资本与风险缓冲监管包括：①设立保险公司注册资本不低于人民币2亿元，且必须为实缴货币资本；②保险公司成立后按注册资本总额20%提取资本保证金，除清算时清偿债务外不得动用；③保险保障基金实行风险导向费率制，费率由基准费率和风险差别费率构成。2022年修订办法还将财产保险公司、人身保险公司的暂停缴纳上限，分别由占公司总资产的6%、1%调整为占行业总资产的6%、1%。

保险公司属于负债经营，保险准备金的真实性和充足性是偿付能力的重要保障。《保险法》要求保险公司按照保障被保险人利益、保证偿付能力的原则提取各项责任准备金。

投资监管包括保险资金来源、运用方式和投资限额监管，目的在确保资金安全与稳定收益基础上增强偿付能力、保护投保人利益。

2018年《保险资金运用管理办法》规定保险资金可用于银行存款，买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券，投资不动产、股权，以及国务院规定的其他形式。2022年相关通知进一步允许投资理财产品、集合资金信托、资产证券化产品等金融产品。

（二）公司治理监管

保险公司应建立股东会、董事会、监事会和高级管理层相互制衡的公司治理架构。2021年《银行保险机构公司治理准则》是银行业、保险业共同遵循的纲领性监管制度，将党的领导与公司治理有机融合，并强调股东权利、董事独立履职、职业道德、利益相关者保护和员工参与治理。

（三）市场行为监管

保险业市场行为监管是全流程规范保险机构和保险中介服务机构经营行为，查处违法违规行为，维护公平竞争和消费者权益，重点监管销售、承保、理赔、客户服务四个环节。销售环节规范宣传、信息披露、人员资质和行为可回溯；承保环节规范流程并防范逆向选择；理赔环节提高效率并打击拖赔、惜赔、无理拒赔和保险欺诈；客户服务环节健全回访和投诉处理机制。

三、证券业监管的主要内容

（一）证券发行监管

证券发行审核制度分注册制和核准制。注册制要求发行人在公开发行前依法申请注册登记、提交资料并对真实性和可靠性负责；核准制由监管机构对发行人及证券的实质内容进行审查，符合标准方可批准。境外成熟市场普遍实行注册制。

我国自2001年3月起对证券发行实行核准制。2019年12月修订《证券法》，自2020年3月1日起公司债券公开发行实行注册制；自2023年2月17日起全面实行股票发行注册制。

（二）证券交易监管

证券交易全过程监管的目标包括提供安全、高效、适度流动的交易清算场所，防范市场操纵、内幕交易和欺诈，提高市场透明度，抑制过度投机，完善市场组织结构和价格发现机制，促进公平竞争。中国证监会及其派出机构、证券交易所分工协作，重点打击内幕交易和市场操纵。

（三）上市公司监管

上市公司监管包括信息披露、公司治理和并购重组。信息披露包括发行前披露和上市后持续披露；公司治理依据《上市公司治理准则》，通过独立董事、内部控制、股权激励等制度提高规范运作水平；并购重组主要依据《上市公司收购管理办法》和《上市公司重大资产重组管理办法》。

（四）证券公司监管

1.市场准入监管

证券公司股东可用货币或经营必需的非货币财产出资，非货币财产出资总额不得超过注册资本的30%。禁止特定违法犯罪、资不抵债或不能清偿到期债务的主体成为持股5%以上股东或实际控制人。证券公司应有3名以上在证券业担任高级管理人员满2年的高级管理人员。未经批准不得委托他人或接受委托持有、管理证券公司股权。

2.分类监管

证券公司分类以风险管理能力、持续合规状况为基础并结合业务发展状况进行评价，分A、B、C、D、E五大类十一个级别，对不同类别实施差异化监管。

3.业务许可监管

经国务院证券监督管理机构批准，证券公司可经营部分或全部八项业务：证券经纪、证券投资咨询、与证券交易和证券投资活动有关的财务顾问、证券承销与保荐、证券融资融券、证券做市交易、证券自营、其他证券业务。

4.风险控制监管

证券经纪业务应审查客户资金和证券是否充足，规范证券经纪人管理并公示收费；证券自营业务限于认可证券，账户实名备案，禁止内幕交易和操纵市场并遵守风险指标；证券资产管理业务由客户享有收益、承担损失，证券公司收取管理费，不得承诺保本保收益或接受低于规定限额的单笔委托，不得进行不必要或账户间违规交易；融资融券业务要求健全治理内控，分别开立担保和授信账户，融资使用自有或依法筹集资金，融券使用自有或有处分权证券，客户交存保证金并实行逐日盯市。

5.董事、监事和高级管理人员监管

证券公司不得聘任未取得任职资格的人员。无资格人员实际履职的，监管机构责令停止、公告，并可采取市场禁入措施；任职后不再具备资格条件的，证券公司应解除职务并报告，未解除的由监管机构责令解除。

6.市场退出监管

证券公司停业、解散或破产，应经国务院证券监督管理机构批准，并按规定安置客户、处理未了结业务；停止全部证券业务、解散、破产或撤销境内分支机构的，应公告并注销许可证。

7.股权管理

证券公司股权管理遵循分类管理、资质优良、权责明确、结构清晰、变更有序、公开透明原则。股东分控股股东、主要股东和持股5%以下股东；主要股东指持股5%以上，控股股东通常持股50%以上或表决权足以产生重大影响。变更主要股东或实际控制人须核准，投资者买入达到5%应举牌并申请核准。

证券公司股东及其控股股东、实际控制人参股证券公司不得超过2家，其中控制不得超过1家；锁定期内不得质押，锁定期满后质押比例不得超过其所持股权的50%。证券公司董事会办公室是股权管理办事机构，董事长是第一责任人，董事会秘书是直接责任人。

证券公司股权管理的制度安排旨在从股东资质、股权结构、变更程序、质押限制和责任落实等方面防范股权层面风险。证券发行、交易、上市公司及证券公司监管共同构成我国证券业监管体系。