三轮提取 · 经济基础 第16—23章

（一）财政管理体制的含义

财政管理体制是指国家管理和规范中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。在我国，财政管理体制有广义与狭义之分。广义的财政管理体制主要包括政府预算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制等。狭义的财政管理体制是指政府预算管理体制。政府预算管理体制是财政管理体制的中心环节，它规定了各级政府间的财力划分，规定了预算资金使用的范围、方向和权限。因此，通常人们所使用的财政管理体制概念，指的就是政府预算管理体制。

（二）财政管理体制的内容

1. 财政分配和管理机构的设置。有财政分配，就需要设立一定的机构来从事财政管理。古今中外，各国政府都设立了专门的比较完善的财政机构来管理财政事务，形成了一个比较健全的财政管理系统。与政府管理体制相适应，目前我国的财政管理机构分为中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（民族乡、镇）五级。各级财政部门内部又设置不同业务分工的机构，分别负责各项业务管理工作。

2. 政府间事权及支出责任的划分。财政管理体制作为划分各级政府间财政关系的根本制度，其依据是政府职能界定和政府间事权划分。政府间财政支出划分是财政管理体制的基础性内容。在多层级政府及其财政结构中，任何一个国家都不可能将所有事权集中在中央，也不可能将所有事权都下放给地方，过度集权和过度分权都会产生许多问题。政府间事权及支出责任划分一般遵循以下重要原则：

（1）受益原则。这是指根据公共产品和服务的受益范围来划分政府间事权。对于全国范围内受益的事权划归中央政府；对于在区域范围内受益的事权划归地方政府；对于受益范围涉及多个区域的事权划归相关地区政府协商承担，或者中央政府出面协调由受益地区共同承担。

（2）效率原则。这是指根据公共产品和服务的配置效率来确定事权的归属。公共产品和服务由哪一级政府提供效率更高，就由哪一级政府来提供。

（3）区域原则。这是指根据公共产品和服务的区域性来划分政府间事权。将没有区域性特征、需要按统一规划和标准提供的全国性公共产品和服务的事权划归中央政府，如外交、国防事务等；将具有区域性特征、需要因地制宜提供的地区性公共产品和服务的事权划归地方政府，如社会治安、城市供水、公园事务等。

（4）技术原则。这是指根据公共产品和服务的规模大小、技术难易程度来划分政府间事权。对于规模庞大需要高技术才能完成的公共产品和服务，应由中央政府负责，如三峡工程、青藏铁路等公共工程；反之，应由地方政府负责。

3. 政府间财政收入的划分。税种属性是决定政府间财政收入划分的主要标准。成熟的市场经济体制国家一般遵循四个重要原则：一是集权原则。无论是单一制国家，还是联邦制国家，为了保持政策的统一性，保持社会稳定，维护中央政府权威，一般都是在政府间初次分配中

集中较多的财力，将收入份额较大的主体税种划归中央政府。二是效率原则。将一些流动性较强的收入，作为中央政府收入；将一些流动性不强的收入（如以土地为课税对象的收入）、地方政府比较了解税基等基本信息的相对稳定的收入，划归地方政府，既易于操作，征税效率也比较高。三是恰当原则。为了有效实施宏观调控，将一些调控功能较强的税种作为中央政府收入；对于体现国家主权的收入（如关税），作为中央政府收入，不宜作为地方收入或中央地方分享收入。四是收益与负担对等原则。对于收益与负担能够直接对应的收入（如使用费等），一般作为地方政府收入。

根据国际经验，政府间财政收支划分呈现的基本特征是收入结构与支出结构的非对称性安排。收入结构划分以中央政府为主，支出结构划分则以地方政府为主，也就是说，在年度财政收支总量中，划归中央政府掌握的收入要大于其实质性职权范围的一定比例，而地方政府所承担的职权则往往要超过其直接收入划分所拥有的财力。所以，在财政收支划分上作出这种非对称性安排，一方面，中央政府拥有相对较多的财力，使地方政府在一定程度上依赖于中央政府支持，同时中央政府也有能力予以支持，这有利于保证中央政府在宏观调控中的主导地位，维护中央政府的权威性；另一方面，绝大部分公共需要的受益范围具有区域性，各地企业和居民对公共产品和服务的需求都具有质和量的差别，由各地方政府针对本地需求提供的公共产品和服务要比中央政府提供更为便利，有利于降低成本，有利于提高财政资金使用效益。

4. 政府间财政转移支付制度。作为财政管理体制的重要组成部分，政府间财政转移支付制度是协调中央政府与地方政府间财政关系的一项重要配套制度。本章后面将专门论述财政转移支付的内容。

（三）财政管理体制的类型

1. 财政管理体制的两种模式。从世界各国财政管理体制的差异看，财政管理体制一般分为两种模式或类型：

（1）财政联邦制模式。在联邦制国家，联邦政府与州政府之间的权力划分遵循“州余权主义”原则，即在宪法中未指明或者未列举的联邦权属之外的事务，州有权立法和实施。

联邦制下，联邦（中央）与州（地方）之间的权力关系具有如下特点：一是联邦（中央）与州（地方）在宪法规定的领域内相对独立、平等，互不从属；二是联邦（中央）与州（地方）都直接对公民行使权力，每个公民都隶属两级或多级政府；三是联邦（中央）与州（地方）之间在宪法规定的事务上相互协调。

财政联邦制模式下的财政管理体制，是指在宪法和相关法律确定的各级政府独立事权基础上，各级政府独立地行使各自的财权财力，自收自支、自求平衡、自行管理、自成一体的体制。在这种模式下，中央财政与地方财政之间、地方上级财政与下级财政之间没有整体关系，政府间的财政联系主要依靠分税制和转移支付制度来实现。美国、加拿大、德国、澳大利亚、俄罗斯、墨西哥、印度等国家实行财政联邦制。

（2）财政单一制模式。财政单一制模式下的财政管理体制，是指中央和地方各级政府在中央政府统一领导下，根据事权划分及与之相适应的财权财力划分，统一财政预算和分级管理的一种体制。在这种模式下，财政大政方针和主要的规章制度由中央政府统一制定、安排，地方政府在中央政府决策和授权范围内对财政活动进行管理。财政单一制模式下，地方政府拥有的分权水平较低，自主性较小。法国、英国、日本、韩国、意大利等国家实行财政单一制。

2. 改革开放后我国财政管理体制的变化。中华人民共和国成立以来，从总体上讲，我国一直实行统收统支、高度集中的财政管理体制。1978 年，党的十一届三中全会召开，中国进入改

革开放的新时代，以集中为主要特征的传统财政管理体制，作为分配领域的关键环节，率先成为改革开放的突破口。1980 至 1993 年历经了 3 次大的改革。这 3 次财政体制改革可以概括为“包干型”财政管理体制。

（1）1980 至 1984 年实行“划分收支、分级包干”体制。这一体制也称为“分灶吃饭”体制，其主要内容是按照经济体制规定的隶属关系，明确划分中央政府和地方政府的收支范围；地方政府预算收支的包干基数，按照划分收支的范围，以 1979 年预算收支执行数为基础，经过适当调整后计算确定；地方政府上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数核定后，原则上 5 年不变。

（2）1985 至 1987 年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制。其主要内容是收入划分原则上按税种划分各级政府预算收入；支出按隶属关系划分中央政府与地方政府预算支出。

（3）1988 至 1993 年实行包干财政体制。这种体制规定对全国绝大多数地区分别实行收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、定额上解、定额补助等不同形式的包干办法。

从 1994 年开始实施分税制财政管理体制。为了加快建立社会主义市场经济体制，进一步理顺中央与地方财政分配关系，更好地发挥财政职能作用，增强中央政府宏观调控能力，国务院于 1994 年对中央和地方间财政管理体制进行了新的构建，取消包干制，实行了分税制财政管理体制。这次改革在中华人民共和国财政史上具有里程碑意义，标志着我国财政管理体制改革由放权让利进入制度创新的新阶段。

（四）财政管理体制的作用

1. 保证各级政府财政职能的有效履行。建立财政管理体制的根本目的是构建一个合理、规范、有效的财政运行秩序和体系，做到财权与事权相统一，为满足各级政府有效履行所承担的社会、经济等职能，提供体制、机制和财力上的保障。

2. 调节各级和各地政府及其财政之间的不平衡。在多级政府体制下，各级政府之间和各区域政府之间的经济发展和收入水平总会存在不均衡的情况，这就需要通过规范的财政管理体制进行有效的调节，将财力较好地区的财政收入通过体制调出一部分直接或间接转移给财力不足的地区，使财力不足的地方也能够取得与其履行职责相匹配的财力。

3. 促进社会公平，提高财政效率。在现代市场经济中，财政管理体制要以坚持公平效率原则为出发点，以促进社会稳定和提高资源配置效率为基本目标。这是克服市场失灵有效提供社会发展进步所必需的公共产品和服务，协调不同区域间经济社会均衡发展的内在要求。

分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央政府和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央政府与地方政府的收入体系。它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。我国从 1994 年开始实行分税制财政管理体制。

（一）分税制财政管理体制的主要内容

1. 支出责任划分。根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央政府直接管理的事业发展支出。地方财政承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济社会发展所需支出（见表 16-1）。

表 16-1 现行中央财政与地方财政支出责任划分

项目	支出范围
中央财政支出	国防、武警经费，外交支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制经费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出
地方财政支出	地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，地方安排的农业支出，城市维护建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出

2. 收入划分。根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并调整、充实地方税种，增加地方税收入（见表 16-2）。

表 16-2 现行中央财政与地方财政收入划分

项目	收入范围
中央财政收入	关税，海关代征消费税和增值税，消费税，各银行总行、各保险公司总公司等集中缴纳的收入（包括利润和城市维护建设税），证券交易印花税，车辆购置税，出口退税，船舶吨税，未纳入共享范围的中央企业所得税，中央企业上缴的利润等
中央与地方财政共享收入	增值税中央分享 50%、地方分享 50%；纳入共享范围的企业所得税和个人所得税中央分享 60%、地方分享 40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入
地方财政收入	地方企业上缴利润，城镇土地使用税，城市维护建设税（不含各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分），房产税，车船税，印花税（不含证券交易印花税），耕地占用税，契税，烟叶税，土地增值税等

（二）分税制财政管理体制改革的主要成效

1. 建立了财政收入稳定增长机制。实行中央财政与地方财政的分税制财政体制，解决了原财政包干体制下中央与地方之间财政分配“一省一制”等问题，理顺了中央与地方财政分配关系，既增强了中央财政统筹配置资源、加强宏观调控的能力，也调动了地方政府发展经济、增加财政收入的积极性，财政收入占 GDP 比重下滑趋势得到遏制。全国一般公共预算收入在 1999 年、2003 年和 2005 年分别突破 1 万亿元、2 万亿元和 3 万亿元，2007 年、2008 年、2010 年和 2011 年分别突破 5 万亿元、6 万亿元、8 万亿元和 10 万亿元，2021 年全国一般公共预算收入为 20.2 万亿元，一般公共预算收入占当年 GDP 的比重从 1996 年的 10.4% 提高到 2021 年的 17.7%。

2. 增强了中央政府宏观调控能力。分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入比重与改革前相比有明显提高，从改革前 1993 年的 22.0% 提高到 2014 年的 45.9%。中央财政收入比重的提高，对保证中央支出需要、增强中央政府宏观调控能力、调节地区间财力差距都起到了积极而重要的作用。

3. 促进了产业结构调整和资源优化配置。分税制改革明确了地方政府的收入和支出范围，强化了对地方财政的预算约束，提高了地方坚持财政平衡、注重收支管理的主动性，在加强财政管理方面进行了很多有益的探索。分税制改革通过利益机制调整促使各地调整理财思

路，根据本地区实际情况，寻找新的经济增长点，积极培育新的财源，减少对国家产业政策限制发展行业的投入，加大对农业和服务业的投入。

（三）深化财税体制改革

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要深化财税体制改革，并就健全预算制度等作出重要部署，提出明确要求。

1. 健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。强化对预算编制和财政政策的宏观指导。加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估。深化零基预算改革。统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性，完善预算公开和监督制度。完善权责发生制政府综合财务报告制度。

2. 健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。研究同新业态相适应的税收制度。全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。深化税收征管改革。

3. 建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。

4. 适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。

（一）财政转移支付及其特点

1. 财政转移支付的含义。政府间财政转移支付制度是指在处理中央与地方财政关系时，协调上下级财政之间关系的一项重要制度。它通过垂直的即上一级财政流向下一级财政的资金流动，来实现上级政府对下级政府的补助，或从同级的富裕地区向贫困地区的资金流动，来实现地区间基本公共服务能力的均等化。最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古，他在 1928 年出版的《财政学研究》中第一次使用这一概念。

建立政府间财政转移支付制度，其目的是解决地方政府收支不平衡的问题，以及因地区间经济发展不平衡而引起的全国公共服务水平不均衡的问题，实现经济社会的稳定协调发展。财政转移支付制度具有重要作用：（1）通过财政转移支付为地方政府提供稳定的收入来源，弥补其收支差额，这是财政转移支付制度的最基本作用，这一制度增强了地方政府提供本地区公共产品和服务的能力，有利于实现政府间财政关系的纵向平衡；（2）通过财政转移支付可以在一定

程度上解决各地方之间因财政状况不同而造成的公共服务水平不均衡的问题；（3）实施财政转移支付制度，中央政府通过对地方政府的专项拨款，可以对地方的财政支出项目进行调节，体现中央政府的政策意图，使地方政府行为符合中央政府的宏观调控政策，从而有利于增强中央政府对地方政府的控制能力。

2. 财政转移支付的特点。

（1）完整性。从转移支付的目标、种类、方式，到具体因素和数额的确定、分配与监督，都要有一整套科学、完整的制度安排。

（2）对称性。上级政府对下级政府转移支付的财力，要与能够满足该级政府承担、履行的事权职责需求相对应。

（3）科学性。转移支付制度的设计要科学合理，规范周密，这样才能实现转移支付的公平性、公正性，才能达到转移支付的目的，实现纵向政府间和横向区域间基本公共服务的均等化。

（4）统一性和灵活性相结合。上级政府对下级政府的财政转移支付在确定分配考核因素时，应该按照统一、规范、明确、公开的制度规定进行；同时，还需要根据各地的不同情况，按照统一的标准调整不同地区的转移支付系数，使得到的转移支付数量能够与本地的实际情况相符合。例如，一般性转移支付系数主要取决于转移支付资金总量、地方收支缺口、各地财政困难程度等因素。

（5）法制性。转移支付是政府间利益关系的再调整。如果没有严格、明确的法律制度约束，在转移支付过程中往往会存在暗箱操作、人为干扰、不公平、不公正等问题。因此，转移支付制度在许多国家都以法律形式予以规范。

（二）我国现行的财政转移支付制度

1. 财政转移支付分类。转移支付的具体形式有很多种，但一般都可以归结为均衡拨款与专项拨款两大类。通常情况下，对于地方事权范围的支出项目，中央政府通过一般性转移支付实施财力匹配与均衡；专项转移支付严格限于中央委托事务、共同事权事务、效益外溢事务和符合中央政策导向事务。从国际经验看，一国的转移支付结构取决于本国特定国情，并没有一个统一的参照标准。美国是财政联邦制模式的典型代表，但美国是少有的没有建立一般性转移支付制度的国家，联邦政府的转移支付全部以专款和分类转移支付方式下达，州政府的资金自主使用权限受到较大限制。日本是财政单一制国家，相对集权，但日本每年的地方交付税（属于均衡拨款）都要高于国库支出金（属于专项拨款）。

2. 我国的财政转移支付分类。我国现行的财政转移支付由一般性转移支付和专项转移支付组成。

（1）一般性转移支付。一般性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。建立和完善一般性转移支付制度，有效缓解了财政困难地区财政运行中的突出矛盾，对保障地方政府机构正常运转等基本公共支出需要发挥了重要作用。目前，一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、资源枯竭城市转移支付等具体项目。

均衡性转移支付是指按照公平、公正、循序渐进的原则，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一公式计算确定的转移支付。标准财政收入依据各地工业增加值等指标测算，旨在衡量各地财政收入能力，反映各地政府的收入努力程度；标准财政支出按照各地总人口，并适当考虑面积、海拔、温度、距离、少数民

族人口比重等因素测算。

（2）专项转移支付。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需要按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。专项转移支付具体项目比较多。

按照事权和支出责任划分，专项转移支付分为委托类、共担类、引导类、救济类、应急类五类。委托类专项转移支付是指按照事权和支出责任划分属于中央事权，中央委托地方实施而相应设立的专项转移支付。共担类专项转移支付是指按照事权和支出责任划分属于中央与地方共同事权，中央将应分担部分委托地方实施而设立的专项转移支付。引导类专项转移支付是指按照事权和支出责任划分属于地方事权，中央为鼓励和引导地方按照中央的政策意图办理事务而设立的专项转移支付。救济类专项转移支付是指按照事权和支出责任划分属于地方事权，中央为帮助地方应对因自然灾害等发生的增支而设立的专项转移支付。应急类专项转移支付是指按照事权和支出责任划分属于地方事权，中央为帮助地方应对和处理影响区域大、影响面广的突发事件而设立的专项转移支付。

（三）规范财政转移支付制度的任务

推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由地方统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

1. 完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区的转移支付。中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

2. 清理、整合、规范专项转移支付项目。大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。为此，2016 年 8 月国务院印发了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对完善财政事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化作出了重要部署。

（一）总体要求

1. 坚持中国特色社会主义道路和中国共产党的领导。通过合理划分中央与地方在基本公共服务提供方面的任务和职责，形成科学合理、职责明确的财政事权和支出责任划分体系，充分发挥中国特色社会主义制度在维护社会公平正义和促进共同富裕方面的优势，确保党的路线、方针、政策得到贯彻落实，为加强和改善党的领导提供更好保障。

2. 坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权

威。要切实落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权的责任，最大限度地减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。

3. 坚持有利于健全社会主义市场经济体制。要正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；对应由政府提供的基本公共服务，要明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级，促进社会主义市场经济体制不断完善，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。

4. 坚持法治化规范化道路。要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国、依法行政。

5. 坚持积极稳妥统筹推进。要从积极稳妥推进中央与地方事权和支出责任划分改革的全局出发，先在财政事权和支出责任划分上突破，为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件。要处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，加强中央与地方之间以及各部门之间的协同合作，形成合力，确保改革扎实推进、取得实效。

（二）划分原则

1. 体现基本公共服务受益范围。体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责，跨省（区、市）的基本公共服务由中央与地方共同负责。

2. 兼顾政府职能和行政效率。结合我国现有中央与地方政府职能配置和机构设置，更多、更好地发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，提高行政效率，降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权。

3. 实现权、责、利相统一。在中央统一领导下，适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力；适宜由地方承担的财政事权决策权要下放，减少中央部门代地方决策事项，保证地方有效管理区域内事务。要明确共同财政事权中央与地方各自承担的职责，将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在中央与地方间作出合理安排，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。

4. 激励地方政府主动作为。通过有效授权，合理确定地方财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障，避免出现地方政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。

5. 做到支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府的支出责任。对属于中央并由中央组织实施的财政事权，原则上由中央承担支出责任；对属于地方并由地方组织实施的财政事权，原则上由地方承担支出责任；对属于中央与地方共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式。

（三）主要内容

1. 推进中央与地方财政事权划分。

（1）适度加强中央的财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强

中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使。中央的财政事权确需委托地方行使的，报经党中央、国务院批准后，由有关职能部门委托地方行使，并制定相应的法律法规予以明确。对中央委托地方行使的财政事权，受委托地方在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。

要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

（2）保障地方履行财政事权。加强地方政府公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权，赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，更好地满足地方基本公共服务需求。地方的财政事权由地方行使，中央对地方的财政事权履行提出规范性要求，并通过法律法规的形式予以明确。

要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。

（3）减少并规范中央与地方共同财政事权。考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，需要更多发挥中央在保障公民基本权利、提供基本公共服务方面的作用，因此应保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。但在现阶段，针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清而造成的互相推诿。

要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

（4）建立财政事权划分动态调整机制。财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整。在条件成熟时，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。

2. 完善中央与地方支出责任划分。

（1）中央的财政事权由中央承担支出责任。属于中央的财政事权，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。

（2）地方的财政事权由地方承担支出责任。属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排。对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。地方的财政事权如委托中央机构行使，地方政府应负担相应经费。

（3）中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。根据基本公共服务的属性，体现

国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可以研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任；对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨省（区、市）重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任；对中央和地方有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、高等教育等，中央和地方各自承担相应支出责任；对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，地方承担具体执行等职责的财政事权，中央与地方各自承担相应支出责任。

3. 加快省以下财政事权和支出责任划分。省级政府要参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权。将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，明确省级政府在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责。将有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任。

省级政府要根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。